■■■  自治体学  ■■■

 既成の学問は「国家」を理論前提とする「国家学」です。
 自治体学は「国家統治を市民自治へ」「中央集権を地方分権へ」「行政支配を市民参加へ」組替える実践理論です。「実践を理論化し理論が実践を普遍化する」市民自治の理論です。
市民自治基本条例の最高規範性
(カテゴリー: 市民自治基本条例本条例
 市民自治基本条例の最高規範性 (その1) 
 
 自治体改革とは「地方公共団体」を「自治体政府」に変革することである。
すなわち、「国家統治の観念」に「市民自治の理念」を対置し、「中央集権」を「地方分権」に組換え、「行政支配」を「市民参加」に変革するのである。
 自治体改革は「実践概念」であって解説的な「認識概念」ではない。そして、改革はいつの場合にも「主体の変革」が問題である。
 70年代に「革新自治体から自治体革新へ」と盛んに言われた。その意味は、首長が革新系というだけではダメで、自治体の「機構」も「政策」も「制度」も変革しなければならないとの反省から出た言明であった。
それから37年の歳月が経過した。

 自治制度と行政文化
 七十年代と比べて「自治体理論」「政策形成力」「市民自治制度」は相当に前進した。前進はしたが「主体鈍磨」と「状況追随思考」が広がっている。  
 なぜであろうか。
 情報公開条例、環境アセスメント条例、住民投票条例、パブリックコメント制度、オンブズパーソン制度、政策評価制度、自治基本条例、などを制定する自治体が増えている。画期的な展開である。
 しかしながら、「行政内で起案し決裁し議会で議決すれば」それで「政策評価」や「自治基本条例」などの市民自治制度ができたと考える安直思考が広がっている。統治行政の実態を変革せずして「自治制度の創設」を競っているかの如き風潮すらもある。
 制度は定着し運営しなければ意味がない。自治制度を創設したと表明した自治体を眺めてみよ。首長が「自治制度の創設はゴールではなくスタートであります」と挨拶をする。だが、挨拶した後は従来行政に戻る。「ゴールではありません」と言うのだが「制度定着を阻む障害」が何であるかは分かっていない。だから、行政内の「政策策定と政策実行の実態」は変らない。「自治制度」は既存行政に取り込まれ、やがて「有名無実の制度」として形骸化する。
 「制度定着を阻む障碍」が見えないのは「自身の問題に引き付けて」自治体改革を考えたことがないからである。自分自身のことは常に「考察の対象外」である。 
 「自治制度」と「行政文化」は原理的に異質である。行政文化とは、長い歳月によって行政内に堆積した慣例・手続き・手順・流儀・作法である。公務員の職業倫理観・住民観も行政文化である。それらの行政文化が自治制度を形骸化し無為化するのである。であるから、自治制度の装備には行政文化の革新が不可欠であるのだ。80年代、時代の潮流となって自治体に広がった文化行政は「今の行政のままでは文化行政にならない」と自己認識し、文化行政を「自己革新した市民と行政との協働の営為である」と定義した。そして、「行政文化の自己革新」を「行政の文化化」という言葉で表現し、「自己革新した主体の協力」を「協働」という言葉で表現した。いずれも造語である。翻訳語ではない。
 (協働をめぐる論点は、北海道土曜講座ブックレット「協働の思想と体制(№90)」
に詳述した)

 自治体理論と自治基本条例
 自治体理論とは住んでいる人々が公共社会の主体であり、公共社会を管理するのは「市民」であると考える理論である。
 市民は社会を管理するために政府をつくる。首長と議会は市民から信託された範囲内で権限を行使し、信託に反する場合には市民が交代させる。これが「市民自治の政府信託理論」である。「市民」は規範概念である。
市民が「政治主体」であり、首長と議会は「制度主体」である。
 さきほどの「行政内決裁と議会議決」で自治基本条例をつくるという考え方は、「制度主体」が「政治主体」である市民を「そっちのけ」にして「自治体の憲法」をつくるということである。これでは、統治行政のやり方と同じである。「官治の憲法」であって「市民自治の憲法」ではない。
 問題の要点は、地域に「最高条例の規範意識」を如何にして創り出すかの工夫と実践である。なぜ、住民投票を避けるのか。「それは理想論である」と弁明するのは、現状変革の困難を避け便宜に流れる安直思考である。もしかして、住民投票を避けるのは、「制定ができなくなる」を恐れてのことであろうか。
 なぜに、住民の自治意識の高まりを「望まず」「軽視する」のか。「住民合意・住民決裁」を避けて「最高規範の制定」を論ずるのは「市民自治」の規範論理が透徹していないからである。
 「最高規範の社会意識」を地域に醸成せずして何が「最高条例」であるのか。

 最高条例の規範意識
 自治基本条例は「自治体の憲法」であって「中央政府の法律」にも優越すると主張しても、説得力はない。既存の「○○基本条例」とは異なるのだと言明し条例文言に「この条例に反する条例や規則を制定してはならない」と規定しても、「最高規範性」は生じない。その論者が「そう言っているだけ」のことである。主張を担保する規範意識が地域社会に生じていないからである。
 「最高条例の規範意識」を地域に醸成する工夫と実践が「自治制度創設」の営為である。自治制度創設は現状変革の実践であるのだ。
 70年代ならばともかくとして、現在は「言葉が広がれば良い」「制度が出来れば前進だ」ではないのである。
たしかに、自治体理論は広がり、政策形成力は高まり、市民自治制度は装備された。画期的な展開である。ところが、「主体鈍磨」が生じ「状況追随思考」が広がっている。なぜ広がるのか。自分自身は何も変らないで、「新しい言葉」を語れば「それで状況が動く」と考え、「新しい制度」をつくれば「それで事態は変化する」と考えるからである。改革はいつの場合にも「主体」の問題である。
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市民自治基本条例の制定手続
(カテゴリー: 市民自治基本条例本条例
市民自治基本条例の制定手続  

 市民自治基本条例は自治体の憲法(のようなもの)だと説明される。
ところが、現在制定されている自治基本条例の殆どは「代表権限を信託された」首長と議会が制定している。「代表権限を信託した」住民は事後に広報などで知らされている。案文作成の段階での公募市民の参加は「市民参加のアリバイづくり」である。
このような制定方式で「自治体の憲法」をつくることが出来るであろうか。
「行政内決裁と議会議決」で自治基本条例をつくるという考え方は、「制度主体」が「自治主体」である市民を「そっちのけ」にして「自治体の憲法」をつくるということである。これは、統治行政のやり方と同じである。「官治の憲法」であって「市民自治の憲法」ではない。

「住民投票は必要でない」とする理由
 市民自治基本条例の制定手続に「住民投票は必要でない」とする理由は、推測であるが、次の三つであろう。
一つ目の理由は議会の意向であろう。多くの議員は「基本条例の制定」そのものに不賛成である。「議会が正常に運営されているのに基本条例がなぜ必要なのか」「最高規範条例とは議会権限の上位ということか、それは議会の権限を弱めるものではないのか」「住民投票は住民代表議会への介入・干渉ではないのか」などの議会の意向である。
二つ目の理由は首長の考え方である。「基本条例の制定が目的」になっているからである。「議会の決議」さえあれば「面倒な住民投票」をやることはない。議会も住民投票には不賛成であろう。住民には広報やホームページで知らせばよいのだ。何よりも重要なのは、新聞・テレビで「基本条例の制定」が報道されることである。
三つ目は学者である。「制度をつくれば一歩前進だ」「住民投票をやるとなれば時間もかかる」「住民投票は理想論だ」「住民は市民自治基本条例への関心は低い、理解も難しいだろう」「住民投票が必要だと主張するのは自治原理主義者だ」であろう。  
現在、流行のように制定されている基本条例は、市民の「承認・合意」は「必ずしも必要ではない」との見解での制定である。北海道ニセコ町の安直な考え方(条例制定が目的)が悪しき前例になっているのであろう。さらにまた、「まちづくり基本条例」と「自治基本条例」との違いを認識せず「曖昧に混同」したままでの「最高条例の制定」である。
そして、日頃は市民自治を唱える学者も「制度をつくれば一歩前進だ」と加担しての制定である。しかしながら、自治制度は定着し機能しなければ意味がないではないか。

市民自治とは何か
(カテゴリー: 市民自治の意味
市民自治とは何か

市民自治
「市民自治」とは「市民」が公共社会の主体であり公共社会を管理するために政府をつくるという意味です。
「市民自治」は「自治体学理論の規範概念」です。
自治体学理論は「国家を統治主体と擬制する国家学理論」に対して「市民が政府を選出し制御し交代させる自治の主体であるのだ」と主張します。
すなわち、「国家統治の観念」に「市民自治の理念」を対置するのです。
自治体学は「国家」ではなく「市民」から発想して理論構成をします。
「市民自治」は規範概念でありますから、これを理解し納得するには「国家統治の観念」に対する「自身の所見」が不可欠です。それがなければ「市民自治」の概念認識は曖昧漠然になります。
 例えば、「自治とは自己統治のことである」と説明されます。この説明は「自治」が規範概念であることの意味を理解していないのです。「統治」は「統治支配する主体」と「統治支配される被治者」を前提にする観念です。「自治」の説明に「統治」の言葉を使うのは、「自治」を「統治」に対置した意味が「分かっていない」ということです。「現存していない自治」を「未来に向かって現出せん」とする規範概念の意味が理解できていないのです。

 市民自治の理論
市民自治の理論を要綱的に整理すれば次のとおりです。
(1) 市民は公共社会を管理するために政府(首長と議会)を選出して代表権限を信託する。信託は白紙委任ではない。政府の代表権限は信託された範囲内での権限である。
(2) 市民は政府の代表権限の運営を市民活動によって日常的に制御する。
住民投票は政府制御の一方式であって代表民主制度を否認するものではない。住民投票は政府の代表権限を正常な軌道に戻らせる市民の制御活動である。
(3) 市民は政府の代表権限の運営が信頼委託の範囲を著しく逸脱したときには信託解除権を発動する。信託解除権とは解職(リコール)または選挙である。
政府信託理論は「市民自治の政府理論」です。